石家莊開始大膽地進行『戶籍突圍』後，各地紛紛響應。公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》已於10月1日起實施，戶籍改革成為人們關注的焦點。中國的戶籍改革到底進行到了什麼程度？
戶籍制度，人口學稱其為『經常性人口登記制度』，是依法搜集、確認、提供本國住戶居民的身份、住址、親屬關系等人口基本信息的國家行政制度。大多數媒體目前所說的『戶籍制度改革』，其實是『戶口遷移制度改革』，主要集中在限制人口遷入城市、尤其是像北京這樣的大城市上面。
20多年裡，中國戶口遷移制度一直在不斷改革：
——1980年起，國家出臺解決夫妻長期兩地分居問題的有關政策，各地、各級、各方面通力合作，數百萬家庭幸福團聚；
——1983年起，國家出臺鼓勵科技人員合理流動的一系列政策，上到博士後科研流動、下到能工巧匠到異地發展，對各地、尤其是對西部地區的經濟建設，發揮了巨大的推動作用；
——1984年起，國家出臺允許農民及其家屬自理口糧進入集鎮務工、經商、辦服務業的政策，千百萬農村剩餘勞動力相繼進入城鎮、轉向非農產業，數百座『農民城』迅速崛起；
——1985年起，國家改革暫住制度，不再設上限，一大批暫時無法遷入城鎮的人進入城鎮生產、生活，謀求發展；
——20世紀90年代中後期，國家在成功實現經濟『軟著陸』之後，於1997年開始了小城鎮戶籍制度改革試點，1998年又開始了包括嬰兒落戶、投親遷移、投資移民等在內的『四項改革』。
正是有一系列改革的鋪墊，纔有了今年石家莊等地的進一步改革，纔有了社會各界對戶籍改革、遷移調控改革的空前關注。
改革開放後，社會對人纔流動十分重視，『改革戶籍制度』的呼聲不斷高漲；世紀之交，中國加入WTO的步伐加快，國人對戶口遷移制度改革的關注也達到了前所未有的高度。中國加入WTO後，戶口遷移制度改革的進展是否能滿足社會發展對人口遷移的要求？應該作出什麼樣的調整？
遷移制度改革至今不能令人滿意，其原因主要不在於某一部門、某一機關，而在於中國社會發展的漸進性和不平衡性
不少人對戶口遷移調控的改革一直不太滿意。造成這種局面，當然首先要尋找戶口遷移調控改革本身的原因：這些改革大多是行政措施、內部政策，知悉面小，社會評價較低；舉措及配套行為的受益面較小，公眾支持度不夠……但是，評價20年來的戶口遷移調控改革，必須注意到以下客觀情況，否則是不夠公正的：
第一，限制人口入城具有歷史必然性。要保持領土完整和主權獨立，就必須首先富國強兵，也就必須先生產後生活，先城市後農村，而城市當然就只希望引進人纔、調入人力而不願意遷入人口。
第二，限制人口入城不是戶籍制度本身必需的。計劃經濟體制下糧食、就業、住房、教育等制度要求限制人口進城，因此，把戶籍制度說成是阻礙發展的首要因素、主體力量甚至是亟待改革的舊體制的『核心』，認為只要打破城鄉戶口界限就可以解決不平等、阻礙發展等一切問題，這種認識本身就是不夠公正的。
第三，歷史形成的現實需要改變，但無法馬上改變。嚴格限制人口遷入城市的政策已經實行了近半個世紀，過分求快甚至『馬上放開』，勢必會造成混亂而延續不公平，甚至產生更大的不公平。
第四，公安機關、戶政部門在遷移限制中的作用不宜誇大。公安機關只承擔審批公民投親遷移，而計劃分配遷移、工作調動遷移、安置處置遷移這些重要的戶口遷移因素，分別由計劃、人事、勞動、教育、民政等眾多部門負責審查。
促進人纔流動是戶籍制度改革的重要但非惟一的目標，流動是人纔運行中的一個而非惟一的環節
中國戶口遷移制度的改革，以促進人纔流動為出發點，並長期以其為重點。但是，大多數農村居民、農業人口能否平穩地遷入城鎮、轉向非農產業是決定其是否成功的關鍵。
從宏觀上看，前20年的改革之所以不被人理解，一個重要原因就是單純立足於『放活人纔』這一點上：第一，只要人力不要人口，與計劃經濟時期的遷移調控沒有本質上的區別；第二，主要靠政府、單位單方『吸引』進城或者『鼓勵』下鄉，仍然是計劃經濟的分配制度在起作用；第三，主要依靠行政手段爭奪人纔的改革，不符合市場經濟原則，也難於減少腐敗和官僚主義；第四，只照顧少數人纔而忽視大多數公眾的需要，其實是以新的不公平替代舊的不公平……
從微觀上講，流動是人纔運行的必要、重要環境，但不是惟一環境，僅靠給城市戶口，而不改革人纔成長、發現、使用、提昇過程中的其他制度，未必吸引來真正的人纔，更可能『招來女婿氣走兒』：在流動前，人需要公平教育來培養，需要公正考試來發現，教育制度、高考制度不改革，人纔難以成長，就無所謂流動；在流動時，層次越高的人纔越看重能否發揮作用而不是有無城市戶口，層次較低的人纔反倒可能擠進城裡再也不出去，如此惡性循環，人纔不可能按市場經濟需要最佳而靈活地配置；在流入後，優厚待遇引進一個人纔勢必會妨礙同一層次的幾個人纔、稍低層次的更多人纔的成長，等等。
WTO有利於人纔流動，戶籍改革還應繼續為之努力，但WTO更強調公平競爭，戶口遷移的改革應向農民等被忽視群體傾斜
加入WTO意味著什麼，意味著中國人纔運行機制的極大改善：文化教育交流的加強，勢必有更多的人能獲得更理想的教育，獲得更大的選擇空間；國際資本和國外人纔的湧入，勢必刺激中國高素質人纔需求的極大增長和成長速度的較大提昇。
與之相適應，中國應當改革高考制度，實現人纔成長機會上的公平，既為人纔流動創造公平競爭的條件，也可以極大減少目前存在的為跨地區高考而作弊、行賄、買賣戶口等問題；改變計劃經濟時期形成的按當地戶籍人口布建學校、分配教師、劃撥經費的教育投資模式，逐步按學校實有學生人數配置教育資源，徹底解決因地區內『選校』、地區間轉學而頻繁遷移戶口的問題。
同樣，中國的戶口遷移改革也需要用新的方式來促進人纔的流動：注意解決人纔領域的『地方保護主義』，切實打破計劃經濟條件下形成的人纔單位所有制、地區所有制、部門所有制；繼續支持各單位、各地區、各部門吸引人纔，但吸引方式方法必須符合實行市場經濟、民主政治、法治社會的社會大環境，而不是單純地給城市戶口。
WTO鼓勵交流，但更看重公平。因此，中國社會應當從機會、過程和結果三方面的公平上廣泛進行改革，中國戶口遷移制度的改革也必須注意這些方面。
至於結果公平方面，我個人認為戶口遷移改革今後應當給長期被忽視的農民以更多的關照，使他們能夠跟上整個社會實現遷徙自由的步伐。從這點看，放開全國所有鎮甚至30萬人以下市的遷移限制，打破本縣甚至本地級行政區劃內常住人口的城鄉界限，具有非常重要的意義，而以吸引農民大規模進城來拉動城市消費、刺激城市經濟的想法，卻有再次利用農民、剝削農民的嫌疑。
加入WTO之後，中國需要盡快實現遷徙自由，但遷徙自由不等於自由遷徙，依法選擇的責任可能使人更難進入大城市
首先應當說明的是，遷徙自由是一個法律概念，不是政府不調控、個人『想遷哪兒就遷哪兒』的遷徙自流，也不是要社會提供條件保障公民實現遷徙意願的自由遷徙。
如果總是從計劃經濟的舊有制度、現有格局觀察分析，你可能認為遷徙自由只能是13億中國人的美好願望；如果站在發展的立場上全面觀察分析中國社會各方面的改革與建設，我們可以說，遷徙自由在中國不僅是應當的，而且是可行的：
一方面，已經基本完成或正在進行的改革，如物價制度改革、勞動制度改革、乾部人事制度改革、住房制度改革、教育制度改革和社會保障制度改革等，無一不趨向『國家依法規范，社會經濟調節，個人自主選擇』的遷徙自由局面：一方面，個人選擇的機會增多、權利增大，但面臨的風險和責任也相應增大，難於適應大城市生活的人，自然只能選擇生活壓力相對較小的中小城市，即使進入大城市的人，也會因為無力應付壓力而移居其他城市；另一方面，政府不再需要高額財政補貼幫助人們實現進城願望、不再需要幫助人們在城市安居樂業，也就不會設置很多障礙阻礙人們進入城市。
另一方面，城市、鄉村各方面建設為遷徙自由奠定了基礎。隨著小城鎮大量增加、迅速發展，中等城市規模擴張與效益改造並重，大城市改造結構、完善功能並適當擴張規模，整個城市體系的人口吸納量極大提昇，為更多人遷入城市創造了條件；隨著城鄉勞動就業、社會保障的逐步統籌，鄉村人口的生存環境、發展條件逐步好轉，綠色環境、寬敞人居、和諧社區等優勢，也使一些人不再盲目向城市遷移，而土地流轉、農業的深度開發和集約經營，也會挽留更適宜鄉村發展的一些人；隨著交通、通訊的發展和彈性工作制、在家工作制、帶薪休假等制度的推行，城市的人口遷移壓力逐步均衡，千軍萬馬過獨木橋齊集大城市的局面應能夠避免。
遷徙自由並不是一些人所擔心的遷移控制『一旦放開』，而是需要一個從立法到執法的較長期過程，國家和社會完全有時間制定規范、形成機制，單位和個人也完全有時間轉變觀念、提昇能力，對遷徙自由會造成城市混亂甚至動蕩的擔心，是不必要的。
中國要盡快實現遷徙自由，必須以配套、同步、漸進的遷移改革來平滑實現：戶口遷移調控是為社會各方面的改革與發展服務的，它必須也只能隨社會各方面的改革而配套改革，不宜也無法獨自改革、單兵冒進；遷徙自由依賴於城鄉各個方面的改革與建設，因而必須也只能與整個社會經濟、文化、社會發展的速度與水平同步，既不能拖後腿，也不能冒進。遷移制度改革不僅直接關系千家萬戶的生活、生產，也長期而深刻影響各地區、各城市甚至各單位的穩定與發展，因而，社會變革與發展的平滑性，是我們應當考慮和必須保證的。（中國人民公安大學治安系副教授 王太元）
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