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經過有關部門研究,中央政治局決定將『逐步提高國家財政性教育經費支出佔國民生產總值的比例,本世紀末達到4%』寫入了1993年的《中國教育改革和發展綱要》。
世界各國的公共教育投資比例在1960年至1975年間增長最快,公共教育投資比例的世界平均水平從1960年的3.6%增長到1975年的5.5%,發達國家的平均水平從3.7%增長到6.0%,發展中國家的平均水平從2.3%增長到3.5%。20世紀80年代以後,不同發展水平國家公共教育投資水平大體保持平衡。
教育,特別是教育中的基礎教育,作為一種准公共產品,它的外部性相對較大,投資回報周期相對較長,單純依賴個人的投入,不足以支橕國家通過教育手段提昇全體國民素質的需求。在這樣的情況下,政府應該而且必須為公共教育支出提供必要的經費保障。這一點在公共財政理論上是無可爭議的,但回到現實生活中,由於國情國力等原因,事實上國家對公共教育的投入也有一個歷史的發展過程。
1986年,全國人大頒布的《中華人民共和國義務教育法》規定:
『實施義務教育所需事業費和基本建設經費,由國務院和地方各級人民政府負責籌措,予以保障。國家用於義務教育的財政撥款的增長比例,應當高於財政經常性收入的增長比例,並使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長。』《中華人民共和國教育法》規定了『三個增長』,即政府教育財政撥款的增長高於財政經常性收入的增長,並使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長,以及保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長。
曾經參與過『教育經費佔國民生產總值合理比例研究』重大課題研究的王善邁教授,在談到政府對公共教育的投入佔GDP的4%的重大政策出臺時回憶說:
1983年,當時的中央政治局下達了一個任務,要研究政府教育經費在國民生產總值中佔多大比例比較合適;大力發展教育,教育經費短缺,政府教育投入應該是多少纔算合理,所以纔提出這樣一個課題。
當時我們專家組作過一個表態:教育部、財政部和國家計委提出的觀點我們都不采納,作為專家,我們希望給出研究的客觀結果。我們主要使用聯合國教科文組織的統計數據。當時中國的經濟水平相當於蘇聯1955年的水平和第一次世界大戰前美國的水平。這個經濟水平不好比,通過數學方法,能夠找到同一個水平的來予以衡量。最後我們通過調研得出的結論是:中國政府的教育支出應佔GDP的3.87%。這個結論提交後,全國人大很重視,有關部委包括教育部、國家計委負責人都專門聽取了研究報告。
以上所說的中國政府教育支出佔GDP的3.87%,後來經過上下反復的研究,許多部門共商,中央政治局決定,提出國家財政性教育經費支出佔國民生產總值的比例到2000年末達到4%,並將這一決定最終寫入了1993年的《中國教育改革和發展綱要》。這就是在中國教育史乃至在中國公共財政決策史上都非常著名而有爭議的教育經費佔GDP的4%的由來。
作出『4%』的決策並不容易,實現『4%』的目標,就更不容易。
中國教育經費大體包括兩個部分:一是政府公共財政教育支出投入,二是居民個人及社會對教育的投資投入。一直到1992年中國的GDP不過區區2.6萬億多人民幣,以當時的匯率計算,不到2900億美元,和當時的世界500強企業中前10強一年的總營業額差不多。按當時的人均GDP來算,不到2100元人民幣,這些錢既要維持老百姓的吃飯問題,又要解決經濟建設問題和國防保障等問題,提出要從中切出4%,確實需要前瞻的戰略眼光和集體共識。
中國教育總經費不斷增長,其主要動力來自於家庭、居民個人和社會對教育的投入。從1992年到2005年政府公共教育投入佔GDP的比例一直低於3%,2006年達到3.01%。從1992年到2004年的中國教育經費總體情況可以得出幾點印象。一是國家和社會對教育的總體投入從《綱要》明確宣布在20世紀末達到佔GDP的4%的決定以後,絕對總量一直在增長。二是盡管到世紀末沒有實現4%的目標,但財政性教育經費的絕對值卻一直呈逐年遞增的趨勢,並在21世紀初有了新的飛躍。當然,也有一些人認為不管怎麼說,《綱要》中所提出的4%的目標到20世紀末並沒有完全實現,這裡面的原因究竟何在呢?
看待4%的目標到20世紀末並沒有實現這一問題,必須引入更為宏大的視野。
1994年實行分稅制以前,中央和地方一直采取的是『財政包乾』的辦法,財政由中央一級級地包到縣,縣又包到鄉鎮,這在一定程度上刺激了地方政府尤其是鄉鎮政府增收創收的積極性。當時,中央財政勢單力薄,僅能『保吃飯』,難以『保建設』,更難『保公共服務』。
中國於1994年進行了分稅制改革,中央財力明顯增強。1996年至2000年,國家對固定資產的投資年均增幅超過10%,這個時期中央財政主要是『保建設』,屬於『建設財政』。
2001年至2005年,國家對固定資產投資年均增幅達到20%以上,2005年固定資產投資達88773.6多億元,與前一年相比增長比例高達26%。在實行分稅制十多年的過程中,中國GDP總量從1995年的60793.7億元上昇到2005年的183867.9億元,超額實現了翻一番。分稅制財政體制確立了財政收入穩定增長機制,1994年至2002年是我國歷史上財政收入增長最快、最穩定的時期。1993年我國財政收入為4349億元,2005年財政收入為31649.3億元,2005年財政收入是1993年財政收入的7.28倍。中國已經初步具備了建立公共財政制度的條件和能力。在這種情況下,國家纔有可能真正考慮包括教育投入在內的『公共財政』服務問題。
人們經常說,社會和經濟的發展都不能超越必須經歷的歷史發展階段,對於《綱要》中所提出的4%的目標到20世紀末並沒有完全實現這個問題的思考,也不應該超越中國社會必須經歷的相應發展階段。
當然,這其中也確實不排除有些地方政府出於種種原因,而偏重發展經濟建設,對教育的投入低於財政收入的增長的可能。
據國家教委基礎教育司有關負責人回憶:
我記得1994年第二次教育工作會議,提出『兩基』的問題。當時我們財政收入只佔國民生產總值的10.5%,現在我們已經佔19%。財政收入佔國民生產總值的比例已經增加了一倍。2006年國家財政收入38000億元,中央財政多拿一點錢投入教育是可以的。李嵐清同志提出公共財政的概念,是很重要的。我們財政的重點是在哪裡?在保證社會的民生,保證社會的穩定,要用於醫療、教育、社會保障、國防等。
我們早就規定了『三個增長』,其中包括財政預算內教育經費的增長要高於財政經常性收入增長等,中央的文件和義務教育法都寫了,但沒有達到。2005年11個省財政預算內教育經費增長低於財政經常性收入增長。2006年仍然有十幾個省,教育經費增長低於財政收入增長,政府沒按法律執行。
孟子說過,『挾泰山以超北海,是不能也非不為也。為長者折枝,是不為也非不能也』。4%的目標沒有達成,現在看來既有客觀條件限制的『不能』,也有主觀認識不到位的『不為』,對於後者,實在應該重溫一下鄧小平當年的教誨:『忽視教育的領導者,是缺乏遠見的、不成熟的領導者,就領導不了現代化建設。』
鑒於目前我國公共教育經費投入佔GDP比例(2006年為3.01%)還低於發展中國家同期的平均水平,教育部部長周濟認為,保證《中華人民共和國教育法》規定的『三個增長』,是提高財政性教育經費佔GDP比例的重要的和基本的手段。
如果各級財政決算都能夠依法實現『三個增長』,那麼財政性教育經費佔GDP比例就有望達到4%。