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-義務教育能否依法實現均衡發展,是當前人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題之一,而實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益,始終是黨和政府工作包括教育工作的出發點和落腳點。 -國外義務教育均衡發展一個比較共同的特點是政府全額負擔公辦學校支出,提供免費程度不同的義務教育,保證基本入學機會公平。同時,部分國家對義務教育階段的非公共服務留出一定選擇空間,滿足有額外支付能力的中高收入階層的選擇需求。 -促進義務教育均衡發展,從近期看,需要從區域內(重點在縣域內)減少校際差距起步,進而縮小城鄉間、區域間差距。從長遠看,要選取合適的對策措施,改變公共資源均衡配置規則。
在今天的中國,當一個孩子長到6歲時,他或她就會進入一所小學學習,這是法定的權利和義務。1986年全國人大通過的《義務教育法》,第一次把實施九年義務教育作為關系民族素質提高和國家興旺發達全局的大事以法律形式確定下來。時至今日,13億人口的中國,在舊中國80%以上人口是文盲的基礎上,歷經風雨,終於使九年義務教育覆蓋率超過99%,取得了令世界矚目的顯著成就。這是無可否認的事實。
另一個不可否認的的事實是,我國城鄉、區域之間經濟社會發展水平很不平衡,義務教育的普及和質量依然存在很大差別,一個學生從6歲長到14歲,住在哪個地區,身處什麼家庭,一定程度上決定了他或她的學習質量以及進入後義務教育階段的能力。因此,進入新世紀以來,黨和國家對義務教育的基本政策導向,越來越聚焦在均衡發展上,並在2006年修訂《義務教育法》時作出了明確規定,均衡發展作為義務教育本質要求,越來越受到國家的高度重視。
國外義務教育均衡發展的兩種模式
義務教育並不是中國本土產生的教育制度,所謂均衡發展的法律及政策要義,還需要從義務教育的歷史沿革談起。
義務教育的英文是Compulsory Education,字面上看就是強迫教育。國際上的一般定義是,根據國家法律規定對適齡兒童實施一定年限的、普及的、強迫的、免費的學校教育。1619年德意志魏瑪邦公布學校法令,規定父母必須送6至12歲兒童少年入學,否則政府將強迫其履行義務,這一法令被公認為世界義務教育的發端。隨著資本主義工商業和現代工業生產方式在全球的發展,各國都開始對青少年進行普遍的、一定程度的教育,以滿足社會對掌握一定文化知識的勞動力和公民的需求。英、法、美等國大多在19世紀中後期開始義務教育立法,實施之初,均為初等普通教育,以後年限逐漸延長,直至中等教育階段。
現代國家通過立法實施義務教育,成為越來越普遍的做法。1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》倡議,『每個人均享有受教育的權利』,各國憲法都有涉及教育基本權利的規定。據聯合國教科文組織統計,目前全世界有170多個國家通過立法實施義務教育制度。由於各國情況不同,義務教育法律條文不盡相同,但共同之處是:明確規定義務教育的對象、目的、內容和年限,規定政府在學校設立和管理方面的責任、學校與宗教分離、家長對子女接受義務教育的責任、經費來源和分配、實行免費及其他補貼措施等。一國要進行義務教育立法,就必須在教育的強制性、免費性、普惠性(也稱無歧視性或普及性)三個方面達成基本共識。
如果政府提供的義務教育差別很大,致使一部分公立學校配置辦學條件和師資水平很高甚至超標准,另外一部分公立學校卻基本條件不能達標,就無法體現普惠性的基本要求,也就背離了義務教育立法原則。所以,義務教育均衡發展是有別於其他教育的帶有根本性的特征,構成了義務教育制度的一個基本屬性。
經過近百年沿革,各國義務教育在堅持公共資源均衡配置的前提下,已經分化為具有代表性的兩類運作模式。
福利化公立學校均衡發展模式。如歐洲多數國家和阿拉伯國家,政府在社會事業全面福利化的政策框架內,把所有公辦學校費用都包下來,在那裡很難找到私立中小學,有的國家甚至從學前教育到大學都免費。再如日本和韓國,多年實行義務教育『平准化』政策,公立學校不僅通過財政支出全覆蓋,而且城鄉學校建設通常使用同一張圖紙,既沒有薄弱校,也沒有豪華校。日韓的義務教育辦學宗旨是,盡量不在義務教育提供富裕階層歧視其他階層的機會。
公立學校均衡發展兼顧選擇需求模式。如美國,主要體制模式是在保證基本公共教育服務充分供給前提下,適應不同階層的選擇性需求。美國實行教育分權制,各州義務教育年限略有不同,但除聯邦和州財政專項資助補貼外,主要依靠學區收取專門的教育稅(財產稅),來支付義務教育公立學校費用。由於富人和窮人所繳稅額不同,所得政府補貼也不同,即使富人區學校所得政府補貼少,但納稅額足以支橕質量上好的公立學校。相反,低收入階層聚居區甚至貧民窟的學校雖有政府補貼,但很難聘到高質量教師。有些富人家庭連所居住學區高質量公立學校都不滿意,而把孩子送進高收費私立學校。
其他發展中國家情況大體如此,如印度,在城市既有很好的公立中小學,也有高收費私立學校,但農村學校質量普遍偏低,農村學校正式教師都是公務員待遇,當財政不足時鄉村就沒有足夠的教師或教學點,於是,有的地區村民集資聘請識字青年教孩子學習。也有個別發展中國家,試驗舉辦少量優質公辦校,收取低於私立學校的額外費用,提供的是准精英化教育。
無論是福利化模式,還是兼顧選擇模式,義務教育均衡發展與促進公平基本政策取向有直接關系。一個比較共同的特點是政府全額負擔公辦學校支出,提供免費程度不同的義務教育,保證基本入學機會公平。同時,部分國家對義務教育階段的非公共服務留出一定選擇空間,通常是滿足有額外支付能力的中高收入階層的選擇需求。顯然,不同國家在公共教育資源配置方式上存在著政策價值取向的差異。
促進教育公平是國家基本教育政策
義務教育均衡發展在我國是有法可依的。2006年新修訂的《義務教育法》第六條規定:『國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源,促進義務教育均衡發展,改善薄弱學校的辦學條件,並采取措施,保障農村地區、民族地區實施義務教育,保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。國家組織和鼓勵經濟發達地區支援經濟欠發達地區實施義務教育。』第二十二條規定:『縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展,縮小學校之間辦學條件的差距,不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班。縣級以上人民政府及其教育行政部門不得以任何名義改變或者變相改變公辦學校的性質。』實際上,《義務教育法》界定了促進義務教育均衡發展的三層意義:首先,實施主體是國務院和縣級以上地方人民政府;其次,實施要件是合理配置教育資源,改善薄弱學校辦學條件,縮小校際辦學條件差距;再其次,保障重點必須放在農村地區、民族地區以及經濟困難家庭和殘疾的適齡兒童少年,而且需要地區之間的支援。
均衡發展是義務教育制度的本質要求
回顧我國的義務教育格局,只要一個地區的公辦小學和初中存在著重點校、重點班(有些以實驗、示范等名義),就意味著其他學校是非重點的甚至是薄弱的,家長對公辦重點校(班)的追逐和競爭是不可避免的。關鍵是相當一部分黨政領導、教育行政乾部和校長似乎認為這一現象是天經地義的,從而對促進義務教育均衡發展已經納入我國法律范疇、成為教育政策重要內容的事實不關心、不重視。所以,義務教育均衡發展必須在辦學責任主體中形成高度共識,纔能化為實際行動。
義務教育能否依法實現均衡發展,是當前人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題之一,而實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益,始終是黨和政府工作包括教育工作的出發點和落腳點。胡錦濤總書記在黨的十七大報告談到優化教育結構時,再次強調了『促進義務教育均衡發展』的重要理念。溫家寶總理明確要求,『對目前社會反映義務教育中優質教育資源分布不均衡的問題,要找准癥結所在,提出解決問題的思路和措施』。這體現了黨中央和國務院對促進義務教育均衡發展的堅定信心。可以說,促進義務教育均衡發展,有效紓解公辦校擇校問題,越來越成為教育事業科學發展的重點之一,迫切需要落實政府法定責任,把促進教育公平作為國家基本教育政策。
『在基本實現普九「有學上」之後,「上好學」的問題更加凸顯出來。』這是國務委員劉延東在教育部去年11月全國推進義務教育均衡發展經驗交流會上所指出的,她強調,『推進義務教育均衡發展,是黨和國家著眼現代化建設全局和經濟社會發展的階段性特征,著眼滿足群眾接受更公平和更高質量教育的新期盼,對義務教育發展提出的方向性和制度性要求。完成好這一戰略任務具有重大意義』。為了貫徹中央戰略部署,教育部部長袁貴仁提出『把義務教育作為教育改革和發展的重中之重,把均衡發展作為義務教育的重中之重』。尤其是後一個『重中之重』,開始從多年來的『農村』轉向『均衡發展』,固然蘊含著農村與城鎮義務教育的新型關系,更是反映了進入21世紀第二個十年後的全國義務教育工作重心。教育部已發文要求力爭在2012年實現區域內義務教育初步均衡,到2020年實現區域內義務教育基本均衡。