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《國家中長期教育改革發展規劃綱要(征求意見稿)》(以下簡稱《規劃綱要》)在全面總結我國改革開放以來教育工作歷史經驗和科學分析未來教育發展面臨的機遇挑戰的基礎上,把改革創新作為教育發展的根本動力,列為工作方針的重要內容,貫穿於規劃綱要的自始至終,滲透於各級各類教育的方方面面。因此,《規劃綱要》不僅是教育發展的規劃綱要,也是教育改革的規劃綱要,是指導教育改革和發展的綱領性文件。
與過去25年教育體制改革相比,新一輪改革把教育體制改革擴展到人纔培養體制,在改革的整體部署上突出了以人為本的主導思想,形成了人纔培養體制、學校治理體制、政府治理體制這樣三部分構成的整體框架。在1985年《決定》和1993年《規劃綱要》中,對教育體制改革都有整體設計,但主要側重在管理體制和辦學體制;都強調教育體制改革的根本目的是多出人纔,出好人纔,但並沒有把人纔培養體制納入教育體制改革的范疇。這一方面是因為當時的體制性障礙主要在『包得過多』的辦學體制和『統得過死』的管理體制,另一方面是當時教育發展的主要任務是滿足人民『有學上』的要求,改革的重點是解決數量擴張過程中的供給約束的『瓶頸』。而到了今天,優質而公平的教育已經成為社會和家庭普遍關注的焦點,也是國家所關注的提高民族素質、提高國際競爭力的關鍵,理所當然地提到改革的重要議程。這樣就把人纔培養體制的改革作為新一輪改革的核心,要『形成各類人纔輩出、拔尖創新人纔不斷湧現的局面』,就要打破封閉、呆板、單一的束縛人的發展的體制,建立開放、靈活、多樣的激發人的活力、潛力的體制。而要建立充滿活力的人纔培養體制,就要構建充滿活力的學校治理體制;要使學校具有活力,就要改革政府管理體制,建立符合法治原則和教育規律的政府治理體制。我理解這就是以人纔培養為核心的新一輪教育體制改革的整體框架。
所謂改革的協調性就是要綜合配套地推進改革。教育體制改革牽涉行政體制、財稅體制、勞動人事制度等諸多相關體制和制度的配套,在政府放權的改革中需要多部門管理權的協調;人纔培養體制改革中需要把人纔培養與人纔評價、人纔選拔、人纔使用制度配套改革;學校去行政化改革要同官本位的乾部人事制度配套改革;辦學體制改革需要社團管理制度和財稅制度的配套等等。
如果說過去25年教育體制改革的重點是實現新舊體制的轉軌,即著力革除建立在計劃經濟體制基礎上的教育體制的弊端,那麼,今後10年教育體制改革的重點將是在掃除體制性障礙的過程中,著力新體制的制度建設。制度建設、制度創新將成為改革的重點任務。到2020年教育體制改革的目標是『全面形成與社會主義市場經濟體制和全面建設小康社會目標相適應的充滿活力、富有效率、更加開放、有利於科學發展的教育體制機制』。只有以比較成熟和完善的制度為內核,這樣的教育體制纔能真正建立起來。
在體制改革的過程中,始終存在著『破』和『立』的關系,不過在不同的階段改革任務的重點有所不同。在改革的初始階段,要把改革的重點擺到破除不適應經濟社會體制改革和教育事業發展的組織架構、規章制度和運行機制。當然,破中有立,但那時還不可能把主要精力放到建章立制上。到了改革的深化階段,建章立制即制度建設就成為改革能否進一步推進和深化的關鍵所在。
《規劃綱要》突出了以制度建設為重點的改革思路,不僅明確了制度建設的方向和原則,還提出了某些可以試驗或推廣的制度安排。在人纔培養體制中,不僅對人纔評價制度提出了改革要求,還在人纔培養觀念部分,提出了『形成體系開放、機制靈活、渠道互通、選擇多樣的人纔培養體制』,這裡包含了為人纔提供多次選擇的多方面的制度內涵,在人纔培養模式部分,提到了分層教學、走班制、導師制、學分制等教學管理制度,為因材施教提供制度化環境。在高等學校考試招生制度方面,分別對普通本科高等學校、高水平大學、高等職業學校、成人高等學校進行分類考試,實行部分科目一年多次考試,探索社會化考試;實行擇優錄取、自主錄取、推薦錄取、定向錄取、破格錄取等多元錄取制度。這些內容構成了高校考試招生制度的基本框架。在現代學校制度建設部分,明確了『建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度』的目標,還提出在政府與學校關系實行『政事分開,管辦分離』,在學校行政與學術關系中,提出『探索教授治學的有效途徑』,在學校與社會關系中,提出『探索建立高等學校理事會或董事會』,充實了現代學校制度建設的具體內涵。在辦學體制部分,全面提出了公辦學校多種形式辦學、合作舉辦學校、對營利性與非營利性民辦學校實行分類管理試點等方面的學校制度建設要求。
《規劃綱要》提出『統籌規劃、分步實施、試點先行』原則,正是體現了改革方略的積極性與漸進性的統一。在實施步驟上,統籌規劃到2020年的改革目標,同時擬定各域分步實施的要求,一環緊扣一環地推進改革進程;在區域布局上,改革進度和要求不是要求所有區域『齊步走』,而是按照不同區域的現實條件和客觀需求,從實際出發確定改革的目標、進度和做法,實現改革目標的時間可以有先有後,實現改革目標的模式也可以有不同區域的特點;在推進策略上,強調試點先行。重大的改革舉措和政策必須經過若乾地區或單位的試點;試點需要有代表性、典型性;試點過程要有領導、專家以及利益相關方代表的充分參與;試點經驗的總結和推廣要建立必要的程序。在這樣基礎上的試驗,將是有組織的對中國特色的社會主義教育體系和體制性的、科學的試驗,其經驗的推廣也將是中國特色社會主義教育體系和體制的建設過程。
(談松華作者系中國教育學會常務副會長)