|
"津雲"客戶端 |
|||
貴州高考移民案背後,顯示城市化進程未能解決農民工二代進城的機會均衡問題,當越來越多的人試圖通過較低的經濟成本,借由國家政策的漏洞,進而取得城市戶籍、教育等權利時,采取法律手段並不能解決根本問題
韓志偉從武漢大學的高纔生一落而為階下囚,固然有其咎由自取的原因,但其被扭曲的人生之路再次暴露出了戶籍制度的僵化帶來的公平問題。 “只堵不疏” 不能解決高考移民問題最近10多年來,高考移民在我國有蔓延之勢,有關高考移民的網頁達上千萬條,說明此一現象受到社會廣泛關注。高考移民的產生,根源在於我國高等教育資源地區配置的不均衡以及基礎教育地區發展的不均衡,由此使得國家在高考錄取制度中存在巨大的錄取分數差距和不同的錄取率,它們成為高考移民的巨大動力。
大致說來,高考移民的移入地區分為三類,一是京、滬等經濟水平高而高考錄取分數線低的省、市,二是海南、安徽等經濟水平低且高考錄取分數線也低的東部省份,三是經濟和教育水平低而高考錄取分數線更低的西部地區。像貴州,作為西部內陸省份,教育水平與經濟發展相對滯後,國家為鼓勵貴州考生,在高考錄取分數線上對貴州生源有所照顧,分數線相對較低。
客觀地說,在我國,基於地區發展差距和其他一些特殊考慮,對一些老少邊窮和民族地區的考生在高考錄取方面適當照顧,是有必要的。這是社會公平發展的需要。但是,對於像京、滬這樣的發達地區,只因高校資源眾多,其考生就享受著比其他地區更高的錄取率,則不公平,需要加以解決。目前一些地方針對高考移民采取的做法,一般是剝奪其在當地高考的資格,這實際是“只堵不疏”,不能從根本上解決高考移民問題。
因為高考移民不僅與教育質量以及高考昇學指標分配的不均衡有關,也涉及到戶籍制度問題。一個考生能否成功在異地落戶,是其“移民”的關鍵。所以,要消除高考移民這一頑疾,除了改革高度錄取制度外,還須在戶口管理和戶籍改革上下工夫。
中國的戶籍制度存在的最大問題,是一個人不能在自己的祖國自由地遷移和居住。現行戶籍管理制度主要由三部分組成:一是戶口登記制度,對城市和農村人口實行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更等7項內容進行戶口登記;二是戶口遷移制度,實行在常住地登記戶口的原則,公民常住地發生變化後,應將戶口遷移到現住地,即進行戶口遷移;三是居民身份證制度,為16周歲以上的公民頒發身份證,16周歲以下的公民可自願申領身份證。其中的關鍵和核心部分,在第二項,即戶口遷移。
自由遷移和居住權是被世界多數國家普遍承認的基本人權,但我國的現行憲法缺少這方面的規定,導致公民的此項權利受到限制。之所以如此,早期主要是為保障重工業優先發展的需要而對城鄉居民實行最嚴格的戶籍管制,具體說,就是在禁止農民遷往城市的同時,地區與城市之間也嚴格禁止人口自由流動。這種制度上的分割與不平等至今還在發揮作用。然而,隨著改革開放的推進和市場經濟的發展,尤其是城市化進程的加快,勞動力和資本的自由流動帶來了戶籍管理上的某些松動和突破,今天的戶籍制度雖然還拖著長長的城鄉二元分割的尾巴,但公民的遷移自由權利比起計劃經濟時期能夠得到部分實現。至少對擁有特殊技能和資本的公民來說,不管此前是農民還是市民,只要自己願意遷往哪個城市和地區,一般都會受到歡迎。 取消自由流動的戶籍限制越早越好目前的問題,主要是受制於地區發展的不平衡和部門利益,比如,內地居民還不能自由遷移到沿海,中小城市居民不能自由遷移到大城市特別是像北京、上海這樣的特大城市。原因在於,兩者經濟發展差距過大,後者不向前者開放戶籍。另一方面,戶口的部門分割和多頭管理,也衍生出了獨屬於本部門的利益。例如,從出生、就學、婚育、就業、失業、社會保障到死亡,分別由公安、民政、教育、社保等10多個政府職能部門管理,部門之間相互制約,有些職能交叉。這既使得戶口管理有空子可鑽,高考移民乃是;又使得戶口真要改起來很難。可以說,這反映了中國從計劃經濟向市場經濟轉型這樣一種過渡狀態。
自由遷移和居住權受限,是因為戶籍制度承載了太多的附加功能。世界多數實行市場經濟的國家,戶口管理只起一個單純的登記功能。例如美國,戶口登記的只是出生死亡信息。美國法律認為實行戶口登記侵犯人權,故只進行公民出生、死亡登記,美國甚至沒有我們所謂的戶口本,而是以護照或社會保障號來代替戶口本的功能,持護照或社會保障號旅游和工作。
然而,在我國,戶口不僅起著登記功能,還與勞動、就業、教育、醫療、居住等公民所享受的政府公共服務乃至政治權利相連。如有的城市規定,某些行業和工種必須持有所在城市的戶口纔能被錄用;再如許多持農業戶口者在城市裡工作多年,有穩定收入,但因為子女沒有所在城市的戶口,不得不交納一定的借讀費。這種情況下,戶口簿不僅是一種身份的體現,更是一種資源享有權的確認。某種程度上可以說,無論是城鄉和地區之間的不能自由流動和居住,還是部門之間的管理衝突,都是因為戶口含金量太高。雖然這種情況現在有所弱化,但在很多地方尤其是大城市,戶口的含金量還是很可觀的。有人就曾估算過,北京的戶口至少值100萬元。
總之,目前的戶籍制度和戶口管理既不利於現代國家公民權利的實現,也不能適應現實社會生活的發展,給人們的生產經營和生活帶來諸多不便,同時也為政府部門的行政管理工作帶來很大困難。此外,它也阻礙了城市化進程,制約了農業和農村的發展,並產生腐敗。真可謂有百害而無一利。
當今世界共有七十多個國家實行“事後遷移”制度,這些國家公民遷移不受人為因素的限制。我國戶籍改革的目的,也應該和它們一樣,最終實現遷移和居住自由。為此,需要剝離附加在戶口上的權益和福利。換言之,戶籍管理制度改革應以承認和尊重人的自由為理性基礎,還原戶籍管理的本來意義,變管理為服務,最終實現戶籍制度的單一性、服務性和信息化。
在經過多年的醞釀准備和各種形式的實驗後,目前戶籍政策改革條件已經基本成熟,技術上亦完全可行,但之所以進展不大,甚至有反復,個中原因,就在於戶籍制度改革涉及非常廣泛的權利與利益的再分配。單靠各地政府和戶籍的行政管理部門從技術上想辦法,是不可能找到改革的正確途徑與方案的。
因此,戶籍改革的關鍵,就是戶籍管理部門放下思想包袱,拋卻部門利益,制定切實可行的辦法。改革當然需要考慮實際困難,穩妥推進,但絕不能允許借口困難而不改革。無論從歷史還是現實看,越早取消自由流動的戶籍限制,對整個社會越有利,越好,天塌不下來。
(作者系中共中央黨校《學習時報》副編審)
無論是城鄉和地區之間的不能自由流動和居住,還是部門之間的管理衝突,都是因為戶口含金量太高。