|
"津雲"客戶端 |
|||
高等教育機會的公平性:關注度提高
自1999年高校擴招以來,高等教育入學機會大幅度提高,2012年全國高等教育毛入學率達到30%。但同時,有關高等教育入學機會的公平性問題也在持續昇溫,“高考移民”屢禁不止,要求“異地高考”的聲音不絕於耳,北大、清華農村生源比例問題引起社會的廣泛關注。
為什麼社會對高等教育入學機會給予前所未有的熱切關注?一個重要的解釋是高等教育的質量差異在地區之間、高校之間變得更大了。要從根本上解決“高考移民”“異地高考”等問題,應當從源頭上解決高等教育資源分布不均的現狀,讓考生享有公平的教育機會。
教育經濟學中的教育生產函數理論表明,教育質量受到教育經費投入、教師、辦學條件等因素的影響。在其他因素不變的條件下,教育經費投入的增加會顯著地提高教育質量,反之亦然。從地區間的比較來說,生均教育經費低的省份一般教育質量也會比較低。
我國普通高校的學生培養主要以屬地培養為主,大多數學生是在本省就學。生均高等教育經費支出不同意味著教育質量的不同,如果高等教育經費支出的地區差異擴大就會加重高等教育質量的不平等程度。然而,我國各省份的高等教育學費標准差異不大,這就意味著學生交相同的錢買到的產品質量卻不同。這種現象如果僅是由學生成績不同造成的,那麼這種現象是可以理解的。但是,如果該現象與當地政府教育投入差異有關,則對於學生而言卻是不公平的。
高校生均經費地區差異:究竟有多大
衡量各地政府對高等教育投入的努力程度,可以看普通高校生均公共財政預算教育經費支出(以下簡稱“生均預算支出”)的大小。我們統計了1998-2011年間各年份的“生均預算支出”並給出了表示地區間差異的基尼系數,從這些數字可以看出以下特點:
第一,隨著1999年開始的高校擴招,“生均預算支出”的地區差異迅速擴大。1998年的基尼系數僅為0.054,地區差異很小。從1999年到2005年,基尼系數逐年增加(2001年例外),2005年達到最大值,為0.380。2005年是一個重要的時間點,因為1999-2005年間普通高校招生規模連續7年保持著兩位數的增長速度。2006年以後,普通高校招生規模的增速都降低到了個位數,招生規模趨於穩定。
第二,2006年以來高校擴招速度趨緩,“生均預算支出”的地區差異仍維持在一個較高的水平上。2006年以來,基尼系數在0.3附近波動。雖然2008年和2009年基尼系數出現了兩次下降,但是2010年又大幅度提高到0.343,成為高校擴招後的第二大數值。2011年,基尼系數再次下降,數字為0.328,但仍處於較高的水平。
從上述數字可以看到,高校擴招後生均經費的地區差異確實變大了。2005年後,地區之間高校生均經費的顯著差異已經成為常態。
生均經費地區差異變大:三個原因
第一個原因是財政能力的影響。
從“生均預算支出”指標的計算公式看,公共財政預算教育經費支出越多“生均預算支出”就越多。因此,“生均預算支出”的多少受到財政供給能力的影響,財政供給能力強的省份通常“生均預算支出”也較多。
人均GDP高的省份通常財政收入水平也高,財政收入水平高的省份財政支出的水平也較高。雖然政府對於中西部經濟欠發達地區有財政性轉移支付,可以提高這些省份的財政支出水平,但是總體來說經濟發展水平決定財政收入和支出水平,從而決定財政性高等教育經費水平。
第二個原因是高校擴招的影響。
從“生均預算支出”指標的計算公式看,高校在校生數越多則“生均預算支出”就越少。從變化趨勢來看,高校擴招使得在校生規模變大(即分母變大),從而使得“生均預算支出”變小。
從全國的情況來看,1998-2005年間,普通高校在校生數增速的年平均值為24.3%。由於公共財政預算教育經費支出沒有同步快速提高,因此“生均預算支出”出現逐年下降的趨勢(1999年例外),由1998年的8529元下降到2005年的5941元。
在各省份高校擴招過程中,存在著“越窮越擴招、越擴招越窮”的馬太效應現象,即:越是“生均預算支出”水平低的省份,擴招速度越快;而擴招速度越快,則“生均預算支出”水平就越低。因此,1999年高校擴招後“生均預算支出”的地區差異不斷擴大,到2005年達到峰值。“越窮越擴招、越擴招越窮”進一步拉大了地區之間的“生均預算支出”差距,“生均預算支出”的極值比驗證了這一判斷。1998年“生均預算支出”的極值比為3.41,即最高值是最低值的3.41倍;到了2005年,極值比上昇至11.57,兩極分化現象嚴重。
不過,2005-2010年間,全國普通高校在校生數增速的年平均值降低為7.4%。很多省份的擴招速度都進行了調整,1998-2005年間高校在校生數增速最快的16個省份中有一半(8個)增速降低到全國平均值以下。因此,“十一五”期間“生均預算支出”的地區差異沒有出現顯著的擴大趨勢。
第三個原因是畢業生流動的影響。
各地政府對高等教育的投入既受財政供給能力的影響,也會受到投資意願的影響。畢業生的流動狀況會影響地方政府的高等教育投資意願。從生源地畢業生的流動狀況來看,如果某個省份是畢業生淨流出的,那麼就意味著教育財政經費的流失。畢業生淨流出的規模越大,教育經費的流失數量就越大。因此,畢業生淨流出的省份對於高等教育財政投入的積極性相對較低。
從2004-2008年全國高校畢業生就業流動的狀況來看,東部地區11個省份中除河北和山東外,其他都是淨流入。中西部地區中,除西藏、新疆和雲南外,其他都是淨流出(新疆和雲南在個別年份也是淨流出)。因此,高校畢業生流動模式總體而言是由中西部內陸地區向東部沿海地區流動。以2008年為例,全國普通高校的“生均預算支出”為8242元,一個本科生四年的“預算支出”大約為3.3萬元。對於各省份來說,每流出一個畢業生,就意味著損失3.3萬元“預算經費”。如果考慮每個流出學生在高等教育階段的全部培養成本,以及本地生源流出學生在基礎教育階段的培養成本,則損失額更大。對於中西部地區的政府而言,本來財政供給能力就弱,加之流動引起的財政經費的損失,因此他們的投資意願就更小了。
促進高等教育均衡發展:中央財政的作用
一是對畢業生淨流出省份追加補償性轉移支付。
為縮小高校生均經費的地區差異,應積極發揮中央財政的調節作用。2010年財政部、教育部出臺《關於進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》,要求各地制定本地區高校生均撥款基本標准,逐步提高生均撥款水平。原則上,2012年地方高校生均撥款水平不低於12000元,並建立了“以獎代補”機制。該政策對於縮小高校生均經費的地區差異有積極的促進作用。
要縮小高校生均經費的地區差異,還應考慮經費的流動性。多年來,中西部地區的高校畢業生一直向東部流動,這意味著教育資金“向東”流動。這是一種貧困地區向富裕地區的“逆向補貼”,使得本來財政供給能力就弱的省份雪上加霜。為此,中央財政應該在已有的轉移支付政策的基礎上,對畢業生淨流出的省份再追加補償性轉移支付。補償性轉移支付的規模可以根據近年來各省份畢業生流出規模進行估計。
二是進一步發揮“211工程”高校對資源配置的作用。
央屬高校的地區分布表現出鮮明的“錦上添花”特點,越是東部沿海地區央屬高校的數量就越多,而高等教育發展相對落後的中西部地區很多省份都沒有央屬高校。截止到2012年4月28日,我國共有114所央屬高校,分布在22個省份。共有9個省份沒有央屬高校,其中1個在東部地區(海南),2個在中部地區(山西和江西),其餘6個都在西部地區(內蒙古、廣西、貴州、雲南、西藏、青海)。特別地,73所教育部直屬高校中三分之二(48所)在東部地區。
央屬高校的生均經費顯著高於地方高校,央屬高校的非均勻分布加重了高等教育資源分布不均的程度。但央屬高校布局已基本穩定,再進行大幅度調整的可能性不大。應進一步發揮“211工程”高校對資源配置的作用。截止到2011年3月31日,全國共有112所“211工程”高校,覆蓋了全國31個省、自治區和直轄市。對於中西部地區和海南省的“211工程”高校,特別是無央屬高校省份的“211工程”高校,中央財政應當加大投資力度,給予這些高校更大的經費支持。
三是對中西部地區高校的學生給予更多的資助。
現有的學生資助政策對於去經濟欠發達地區、貧困地區、農村、基層就業的畢業生給予了較多激勵,但是對於在校生,有關的激勵措施相對不足。我國的高等教育學費標准基本上不存在地區差異,而生均經費支出的地區差異顯著。這就意味著,繳納同樣數量的學費將由於高校所在地區的不同而接受不同質量的教育。因此,在全國財政性教育經費大幅度增加的增量部分,應考慮對選擇在中西部地區就學的在校生給予特別的資助。